OPINIÃO
04/02/2014 14:36 -02 | Atualizado 26/01/2017 20:51 -02

Os 10 principais desafios da política externa brasileira em 2014

Getty Images
DAVOS, SWITZERLAND - JANUARY 24: Dilma Rousseff, President of Brazil addresses Klaus Schwab (R), Founder and Executive Chairman, World Economic Forum and the audience during Annual Meeting 2014 of the World Economic Forum at the congress centre in Davos, January 24, 2014. (World Economic Forum/Jolanda Flubacher/Pool/Anadolu Agency)

1. Reaproximar-se dos Estados Unidos

Com uma corrida presidencial pela frente, Dilma Rousseff preferiu não correr o risco de ser vista como fraca e submissa diante do recente escândalo de espionagem americana e, com razão, cancelou sua visita em 2013 para Washington D.C. Após este histórico período crítico nas relações bilaterais entre os países, é hora de dar os primeiros passos de volta à normalidade. Analisar a reação alemã e as táticas de negociação empregadas após as revelações de espionagem pode ser instrutivo quando se pensa em como o Brasil poderia se beneficiar mais deste episódio. Projetos importantes, mesmo que busquem estreitar laços com os EUA -- como o acordo de isenção de vistos, que tem sido protelado desde o escândalo envolvendo a Agência de Segurança Nacional (NSA) -- são vistos como impopulares. Levando isso em consideração, o Brasil poderia adotar uma política proativa com relação aos Estados Unidos e se fundamentar na declaração anterior de Obama quando disse que aprecia o desejo do Brasil em obter um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. Mesmo com a ascensão da China, os Estados Unidos permanecem um ator relevante que influencia profundamente as relações exteriores do Brasil.

2. Convencer a presidente e o Congresso de que a política externa (e o Ministério de Relações Exteriores) é relevante para o país

O ano de 2013 foi muito difícil para o Itamaraty. Houve a crise na Bolívia, que levou à renúncia do ministro Patriota; ataques públicos contra supostos super-salários, e cortes de orçamento. A fim de reverter a situação, o Ministério de Relações Exteriores precisa convencer tanto a presidente quanto o Congresso de que mais recursos são necessários para o seu pleno funcionamento. O Brasil visa projetar mais influência global e seu número de diplomatas relativamente baixo pode gerar limitações no que diz respeito à sua capacidade de operacionalizar novas políticas. Estratégias inteligentes desenvolvidas em casa podem não alcançar o impacto desejado por não haver funcionários em quantidade suficiente para implementar uma nova política. Negociações bilaterais complexas podem ser negativamente afetadas se o negociador de um dos lados não tiver sido apropriadamente informado por causa de um corpo diplomático insuficiente e pela falta de conhecimento básico acerca das dificuldades domésticas que o outro lado enfrenta. Por fim, manter uma embaixada com baixo número de funcionários pode enviar um sinal negativo para o país onde esta se estabelece; em alguns casos pode causar mais danos do que simplesmente não abrir uma embaixada no local. Ao mesmo tempo, é notável a falta de interesse da presidente na diplomacia. Algumas das maiores iniciativas internacionais do Brasil -- como a campanha bem sucedida para que um brasileiro ocupasse a direção-geral da Organização Mundial do Comércio (OMC) -- não foram iniciadas pelo Itamaraty, mas por outras partes do governo; embora o Ministério de Relações Exteriores tenha sido fundamental na coordenação dos esforços. Assim, diplomatas brasileiros enfrentam um desafio duplo: convencer tanto o Congresso quanto a presidente da importância da política externa, e de que o Ministério de Relações Exteriores é o melhor lugar para sua formulação e implementação.

3. Assumir a liderança no debate global sobre a governança na internet

Em setembro de 2013, Dilma Rousseff tomou a iniciativa e colocou o Brasil no centro do debate sobre o futuro da governança da internet. Isto é um indicativo do crescente interesse brasileiro em desempenhar um papel chave nas relações internacionais. Ao mesmo tempo, a apresentação de Dilma elevou consideravelmente as expectativas globais. Em abril, o governo organizará uma conferência que envolverá governos nacionais, bem como representantes da indústria, da sociedade civil e representantes da Corporação da Internet para Atribuição de Nomes e Números (ICANN), que atualmente supervisiona aspectos de governança na Internet, como os endereços IP. Em São Paulo, o debate girará em torno das novas regras globais de privacidade na era digital. Tais debates podem fortalecer aqueles que desejam retirar a gestão da internet da ICANN e colocá-la nas mãos da União Internacional de Telecomunicações (UIT), onde seria ainda mais suscetível à manipulação nacional.

A credibilidade do Brasil como um ator global dependerá de sua capacidade de cumprir tais promessas e de fazer uma contribuição significativa neste debate altamente complexo. Como era o caso durante debate sobre Responsabilidade ao Proteger, a tentativa brasileira de agir como um definidor de agenda pode ter sido útil para gerar um vislumbre do que o Brasil é capaz de fazer em escala global. Entre 2011 e 2012, apesar do limitado hard power brasileiro, o país exerceu temporariamente a liderança no debate sobre intervenção humanitária. Assim como naquela época, o Brasil terá que se preparar para um debate acirrado, uma vez que provavelmente receberá críticas de todos os lados.

4. Continuar o engajamento no debate global sobre a prevenção de atrocidades em massa

Com o embaixador Patriota em Nova York, o Brasil possui uma considerável autoridade na ONU para desempenhar um papel de liderança nas discussões sobre como lidar com crises humanitárias ao redor do mundo. Após criar o conceito de Responsabilidade ao Proteger (RwP, na sigla em inglês), Patriota colocou o Brasil em meio à controvérsia sobre a legalidade da forma como a intervenção na Líbia foi conduzida. De muitas maneiras, RwP simbolizou a própria estratégia que o Brasil aspirava seguir: transformar-se em um conciliador através da liderança de pensamento. RwP, apesar de suas falhas, foi uma proposta inovadora e construtiva para fazer a ponte entre uma Otan bastante agressiva e uma China e Rússia excessivamente resistentes. Com a grave crise humanitária que a Síria enfrenta atualmente, e com novas crises em erupção no Sudão do Sul e na República Centro-Africana, o Brasil faria bem ao assumir um papel de liderança no debate global sobre a prevenção de atrocidades em massa -- um debate que é bem mais rico e mais complexo que a usual dualidade Otan-Rússia.

5. Mostrar que vale a pena manter o grupo Brics

Em julho deste ano, o Brasil organizará a 6ª Cúpula dos Brics. Uma vez que o país anfitrião tem o direito de formular a pauta do encontro, o Brasil tem uma chance única de dar à 6ª Cúpula sua marca própria e, assim, engajar os líderes da China, Índia, Rússia e África do Sul em diversos temas de sua escolha. Essa é uma oportunidade imperdível para o Brasil. No entanto, é provável que o público permaneça cético quanto a utilidade do conceito "Brics", sobretudo após a notável diminuição do crescimento no Sul Global. Acrescente a isso uma presidente que nunca realmente se empolgou com os Brics; além do duro desafio que os formuladores de política externa enfrentam de convencer a sociedade acerca dos benefícios de ser integrante do grupo. Em meio a isso, os Brics lançarão o seu Banco de Desenvolvimento, marcando os passos mais importantes de sua história rumo à sua institucionalização.

6. Projetar estabilidade na vizinhança

Como a estabilidade política e econômica levou a níveis desconhecidos de prosperidade e reduziu níveis de desigualdade e pobreza, os laços econômicos do Brasil com a região têm crescido consideravelmente. O crescimento relativo da economia brasileira em relação aos seus vizinhos criou incentivos estruturais significativos para que Brasília formule estratégias mais assertivas, a fim de impulsionar a cooperação regional. Isto inclui a necessidade de oferecer crédito às maiores empresas brasileiras que buscam oportunidades em mercados inexplorados e, como consequência, estabelecer regras e diretrizes claras para tornar esses países mais previsíveis e atrativos para as empresas brasileiras. Mesmo que a demanda chinesa permaneça importante, ela pode enfraquecer, o que aumentaria ainda mais a importância dos vizinhos sul-americanos para o Brasil. No entanto, a região não apenas apresenta oportunidades, mas também riscos. Mais do que a força, é a fraqueza de seus vizinhos que pode produzir ameaças, já que nações fracas podem não ser capazes de prover níveis básicos de ordem pública. Por exemplo, violência e caos na Bolívia poderiam se espalhar para o território brasileiro. O Brasil é forte e se torna mais forte; mas alguns de seus vizinhos são fracos e alguns parecem ficar ainda mais fracos. É dentro deste contexto que o Brasil enfrenta seus maiores desafios de segurança. Projetar a estabilidade política e fortalecer a governança e o Estado de Direito na região permanece, portanto, prioritário na agenda de política externa brasileira.

7. Engajar a sociedade civil, tanto no Brasil quanto no exterior

Poucos ministros de Relações Exteriores investiram tanto tempo dialogando com estudantes, representantes de ONGs e acadêmicos quanto Antônio Patriota durante seu mandato. Iniciativas como esta mostram o papel do Itamaraty ao convencer a sociedade civil de que o Brasil deveria se tornar um ator global fortemente envolvido em muitas questões ao redor do mundo. No entanto, a política externa ainda desempenha apenas um papel marginal no debate público no Brasil. Os maiores projetos do Itamaraty são geralmente saudados com uma mistura de negligência e rejeição tanto pela mídia quanto pela opinião pública. Um público que apoiasse poderia ajudar o ministro de Relações Exteriores exatamente com os tipos de problemas enfrentados em 2013. Um canal no YouTube, um blog de diplomacia pública, uma maior presença no Twitter e um ministro acessível são primeiros passos importantes. Lançar uma versão do site do Ministério de Relações Exteriores em inglês faria uma diferença considerável para aqueles que seguem a política externa brasileira no exterior, tornando a estratégia internacional do Brasil mais transparente e acessível.

8. Resolver o dilema do comércio

Nos últimos 13 anos, mais de 350 acordos comerciais foram registrados na OMC. O Mercosul, por sua vez, firmou apenas quatro: com Egito, Peru, Israel e com a Autoridade Palestina. As negociações comerciais entre a União Europeia (UE) e o Mercosul, iniciadas há 14 anos, são também difíceis. Elas travaram por questões similares às que fizeram as negociações da OMC tão complexas: a recusa europeia de expor seus fazendeiros protegidos à competição e o desejo sul-americano de amparar suas indústrias das importações de alta qualidade. Contudo, no Brasil, um número de atores apoiam acordos comerciais não apenas com a Europa, mas também com os Estados Unidos, argumentando que a indústria brasileira deveria competir em termos igualitários, isso se o governo reduzisse o "Custo Brasil" ao facilitar as regras fiscais e ao melhorar a infraestrutura. Tanto as grandes negociações regionais quanto a negociação entre a União Europeia e os Estados Unidos avançam, ainda que sob uma perspectiva de um mundo dividido em blocos comerciais. O Brasil terá que decidir qual estratégia seguir caso este cenário se torne realidade. No caso das negociações com a UE, isto implica decidir se o Brasil quer alinhar-se à uma Argentina mais protecionista ou se prefere seguir uma solução de "duas velocidades", deixando a Argentina para trás.

9. Manter o IBAS em atividade

Em 2013, o grupo IBAS celebrou seu décimo aniversário. Entretanto, a forma que os líderes do Sul Global marcaram a ocasião especial foi bastante inesperada: eles cancelaram a cúpula que deveria ser realizada em junho de 2013, em Nova Déli. Para piorar a situação, a agenda de 2014 está particularmente lotada com a Cúpula dos Brics, a Copa do Mundo no Brasil, além de eleições em todos os três países membros. Enquanto a sobrevivência do IBAS não depender exclusivamente da cúpula dos líderes (o grupo contém 16 grupos de trabalho e uma comissão trilateral), adiar novamente o encontro de líderes enviaria um mau sinal.

10. Continuar com a abertura do Brasil

Na última década, o Brasil passou por um processo de internacionalização sem precedentes. O investimento externo disparou. Nunca na história se viu tantos brasileiros viajando ou estudando no exterior. O número de turistas estrangeiros, viajantes a negócios e alunos de intercâmbio nunca foi tão grande. E, ainda assim, o Brasil permanece, de várias formas, mais isolado do que outros países. Há mais estrangeiros viajando para a Argentina do que para o Brasil. O número de estrangeiros indo para Paris excede o número total de visitantes no Brasil inteiro em mais de três vezes. A quantidade de estudantes brasileiros que vão para o exterior ainda permanece baixa se comparada internacionalmente. O aumento do apoio financeiro do governo para programas de intercâmbio é, portanto, um passo importante. Além disso, as universidades deveriam pressionar os governos para facilitar a validação e reconhecimento de diplomas estrangeiros. Seguindo o exemplo do acordo de isenção de vistos entre Brasil e Rússia, os procedimentos para obtenção de visto para outros países (como os Estados Unidos) deveriam ser facilitados. O Brasil tem pouco a perder e muito a ganhar ao reforçar esta diplomacia que aproxima os povos.

-----------------

Nota: Selecionar apenas dez da vasta quantidade de desafios que o Brasil enfrenta é, certamente, quase uma missão impossível, tendo-se que omitir certos pontos cruciais. Por isso, esta lista não tem a pretensão de ser completa (ela não contempla pontos chave como meio-ambiente, ajuda ao desenvolvimento, não-proliferação, peacekeeping no Haiti, a OMC e o Oriente Médio), mas busca estimular o debate acerca de um ano interessante que se inicia.