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23/11/2019 01:00 -03

Proposta de Paulo Guedes flexibiliza gasto da União com saúde e educação

Ausência de garantia de recursos para as áreas sociais pode piorar serviços públicos e aumentar desigualdades sociais.

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"Um do principais fatores para redução da desigualdade é a garantia de educação para crianças e jovens e que seus pais sejam bem educados", afirma Grazielle David, da Rede Latinoamericana de Justiça Fiscal.

Além de propor a flexibilização do gasto mínimo com saúde e educação para estados e municípios, a PEC (Proposta de Emenda à Constituição) do pacto federativo, apresentada pela equipe econômica de Paulo Guedes, também muda a regra para a União. Sem a garantia de recursos específicos para essas áreas nos três entes federativos, as vulnerabilidades tanto do sistema de saúde quanto da rede de educação podem aumentar, junto com a desigualdade social, na avaliação de especialistas.

O valor real (corrigido pela inflação) dos gastos totais do governo federal entre 2017 e 2018 diminuiu em educação e aumentou em saúde. No ano passado, foram R$ 107,60 bilhões para educação, menos do que os R$ 119,80 bilhões de 2017, primeiro ano do teto de gastos. Na saúde, o montante total no último ano foi de R$ 125,40 bilhões, frente a R$ 117,70 bilhões do ano anterior. 

Aprovada em 2016, a emenda constitucional 95 estabeleceu que o gasto máximo que o governo pode ter é calculado com base no orçamento do ano anterior, corrigido pela inflação.

Já o gasto mínimo obrigatório das duas áreas foi cumprido, segundo o Relatório Resumido de Execução Orçamentária da Receita Federal. Esse cálculo é feito com base em ações específicas, não com o orçamento total de cada área social.

Com as chamadas ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), foram gastos R$ 64,43 bilhões, acima dos R$ 50,45 bilhões exigidos. Já com as Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS), foram desembolsados R$ 116,82 bilhões naquele ano, valor superior aos R$ 112,36 bilhões obrigatórios.

Para Esther Dweck, professora do Instituto de Economia da UFRJ (Universidade Federal do Rio de Janeiro) e ex-secretária de Orçamento Federal, com os pisos mínimos separados para as duas áreas no âmbito federal, a tendência é de um impacto mais prejudicial para a saúde. “Se a PEC passar vai poder compensar um com o outro. No caso da União, quem vai sofrer mais é a saúde. A maior parte do que a União gasta é repasse para os estados e municípios. Eles podem simplesmente reduzir repasses”, aposta. Na educação, por sua vez, há gastos diretos obrigatórios.

Nos estados e municípios, por outro lado, há a tendência contrária: a educação pode ser a maior prejudicada, na análise assessora da Rede Latinoamericana de Justiça Fiscal Grazielle David. “A inflação do setor da saúde é mais alta do que a inflação geral. Isso faz que as demandas em saúde sejam mais altas. Isso quer dizer que vou estar tirando recursos da educação para jogar para a saúde. Nessa junção, é muito possível que a educação saia perdendo”, afirma. A pesquisadora do Centro de Estudos de Conjuntura do Instituto de Economia da Unicamp também acredita que essa mudança pode agravar as desigualdades sociais. 

É um grave problema porque você afeta gerações futuras. Um do principais fatores para redução da desigualdade é a garantia de educação para crianças e jovens e que seus pais sejam bem educados.Grazielle David, da Rede Latinoamericana de Justiça Fiscal

David lembra que não há acesso pleno e de qualidade nem no sistema de saúde nem na rede de educação. “Não chegamos no estágio em que possa se dizer ‘estamos num nível adequado de cobertura desse direito e com uma boa qualidade. Não precisamos aumentar os gastos’. Isso não é verdade. Ainda precisamos aumentar as despesas com saúde e educação para garantir a universalidade e qualidade desses dois direitos. O que o teto faz é limitar isso”, destaca.

O entendimento da especialista se contrapõe ao principal argumento da equipe Paulo Guedes para o fim da desvinculação nos estados e municípios. De acordo com o ministro, o envelhecimento da população faz que os gestores tenham uma demanda maior na saúde do que na educação e o  modelo atual seria um impeditivo para resolver essa questão.

A proposta do governo federal está alinhada com uma tendência de municipalização das políticas públicas no Brasil. Em geral, municípios cumprem o piso para saúde e educação, o que não ocorre com a mesma frequência para estados e para a União. Segundo dados da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), em 2018, 92,69% dos municípios aplicaram mais do que os 25% obrigatórios para educação e 99,28% cumpriram o mínimo de 15% com saúde.

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Segundo dados da Confederação Nacional dos Municípios (CNM), em 2018, 92,69% dos municípios aplicaram mais do que os 25% obrigatórios para educação.

Voucher na educação 

Quanto ao impacto na educação, Esther Dweck destaca a mudança no salário-educação. Hoje, 10% desses recursos são aplicados pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação) em educação básica e 90% divididos entre uma cota de ⅔ para estados e municípios e ⅓ para reduzir os desníveis socioeducacionais entre os municípios, estados e regiões brasileiras.

Guedes propõe que a totalidade do salário-educação vá para os estados e municípios. Por outro lado, o governo federal ficará livre da obrigação de suplementar os recursos para material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. “Antes o governo federal complementaria material escolar, transporte e agora está deixando a cargo exclusivamente dos orçamentos dos estados e municípios”, analisa Dweck.

Na avaliação da economista, a mudança — somada à probabilidade de o governo federal não aumentar a participação no Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação)— torna mais difícil atingir a meta do Plano Nacional de Educação, de alcançar 10% do PIB para essa área até 2014. “A maior parte teria de vir do governo federal porque a receita de estados e municípios não é suficiente para garantir o custo aluno qualidade mínimo”, afirma.

Em artigo publicado pela Fiocruz, Luiz Araújo, especialista em financiamento da educação e professor da Universidade de Brasília (UnB), afirma que a previsão para 2020 é que sejam arrecadados R$ 23 bilhões com salário-educação. Desse total, R$ 13,8 bilhões iriam para estados e municípios e R$ 9,2 bilhões financiaram programas federais, como o Programa Nacional de Alimentação Escolar, o Programa de Livros Didáticos, o Programa Dinheiro Direto na Escola e o Programa Nacional de Transporte Escola. “A ideia do governo é desmontar rapidamente tais programas e jogar a responsabilidade para estados e municípios. Acontece que são programas suplementares garantidores de equidade na distribuição de recursos”, questiona.

Ainda de acordo com Araújo, a PEC do pacto federativo introduz a política do voucher na educação, no trecho que prevê a concessão de “bolsas de estudo para o ensino básico, na forma da lei, para os interessados inscritos e selecionados que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver instituições cadastradas, segundo requisitos definidos em lei, na localidade da residência do educando”.

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Portaria do Ministério da Saúde alterou o modelo de financiamento federal da atenção primária e pode reduzir recursos para alguns municípios.

Ministério muda financiamento da saúde

Especialistas em financiamento do SUS (Sistema Único de Saúde) também criticam a falta de garantias de recursos específicos para cada área segundo a proposta de pacto federativo. Para Luciana Dias Lima, da Comissão de Política, Planejamento e Gestão em Saúde da Abrasco (Associação Brasileira de Saúde Coletiva), a vinculação de gastos foi fundamental para garantir recursos para saúde mesmo em contextos de dificuldades financeira. “Quando você rompe isso, você desobriga o Estado a cumprir com essas responsabilidades, que estão definidas na Constituição. Em momentos de crise econômica, dificuldades do ponto de vista do financiamento das políticas públicas, a chance de cortes é muito severa”, alerta.

A desvinculação para área social colide com ideia de que você deve proteger o orçamento no que tange a essa aéreas fundamentais para a vida das pessoas. Ninguém tem dúvida que saúde e educação é o que a população precisa.Luciana Dias Lima, da Abrasco

Além da proposta do pacto federativo, Lima critica portaria publicada pelo Ministério da Saúde nesta terça-feira (12), que alterou o modelo de financiamento federal da atenção primária. Em vez de considerar a população estimada do município, o repasse será feito com base no número de pessoas cadastradas na rede pública pelo programa  Saúde da Família ou por equipes da atenção primária, o que pode diminuir recursos, na prática. A mudança fere o princípio constitucional da universalidade do SUS, na visão da pesquisadora.

Além disso, parte do financiamento federal será atrelada ao desempenho das equipes. Haverá variações também em função da situação socioeconômica e demográfica dessas pessoas e das políticas de saúde implementadas.

De acordo com a especialista, não haverá mais garantias de um aporte estável e regular de recursos. “Existem regras de transição, mas no médio e longo prazo as perdas ocorrerão pela aplicação dos critérios, sem que os fatores que prejudicam a gestão local na saúde sejam sanados. O teto dos gastos federais também resultará em diminuição progressiva do gasto federal per capita, mesmo com aumento das necessidades de cuidado em saúde, decorrentes do envelhecimento da população e piora nas condições de vida das pessoas em função do desemprego e o desmonte da política social em vários âmbitos”, conclui Lima.