OPINIÃO

Segurança durante a Copa Fifa 2014 e mobilização nacional

10/04/2014 09:37 -03 | Atualizado 26/01/2017 21:23 -02
Estadão Conteúdo

Muito já se tem escrito sobre o fato de, no Brasil, segurança pública não ser claramente definida na legislação e na jurisprudência e, no dia-a-dia institucional, ser operada a partir de doutrinas e práticas que ainda não foram suficientemente influenciadas pelos princípios democráticos inaugurados pela Carta de 1988. E, nesse processo e ainda sob efeito dos traumas ainda fortes do regime autoritário, temos dificuldades em lidar com o papel das Forças Armadas e das Polícias no controle de situações como a Copa Fifa 2014.

Diferentes posições políticas e institucionais interagem, desse modo, para que segurança pública não esteja circunscrita em torno de uma única definição conceitual e esteja imersa num campo em disputas. Trata-se menos de um conceito teórico e mais de um campo empírico e organizacional que estrutura instituições e relações sociais em torno da forma como o Estado administra a ordem e os conflitos sociais.

A segurança pública constitui, assim, um campo formado por diversas organizações que atuam direta ou indiretamente na busca de soluções para problemas relacionados à manutenção da ordem pública, controle da criminalidade e prevenção de violências. Campo este que não se confunde com o Sistema de Justiça Criminal e nem se resume às organizações policiais, por mais que essas tenham papel central no debate público acerca da área.

Para entender as dinâmicas próprias de cada campo organizacional é necessário compreender como determinadas práticas são institucionalizadas, as identidades são formadas, como novos conceitos e atores são incorporados e como os conflitos estão estruturados. No caso da segurança pública, um olhar sobre como ela foi recepcionada pelas Constituições Brasileiras - CF e pela legislação demonstra, uma vez mais, que estamos diante de um conceito "em aberto".

O termo segurança "pública" parece ter sido usado pela primeira vez na CF de 1937 (Artigo 16, inciso V). Em outras Constituições Federais, como a de 1934, aparece o termo segurança "interna" para tratar com matérias atinentes ao controle da ordem, fato que irá gerar vários dilemas organizacionais no país e em seu pacto federativo. É interessante constatar que, na Constituição de 1937, cabia exclusivamente à União a competência por regular a matéria e garantir "o bem-estar, a ordem, a tranqüilidade e a segurança públicas, quando o exigir a necessidade de unia regulamentação uniforme".

Nota-se aqui uma primeira tensão conceitual e que terá impacto direto nos mandatos e atribuições das polícias brasileiras. A Lei 192, de 17 de janeiro de 1936 (anterior à CF de 1937, portanto) regulava as atividades das polícias militares e as vinculava às Unidades da Federação, cabendo à União apenas um papel de supervisão e controle, por meio do Exército.

Por essa Lei, as polícias militares eram as responsáveis pela segurança "interna", enquanto a CF/37 fala de segurança "pública", atividade que formalmente não foi assumida por nenhuma instituição até a Constituição de 1988. O significativo é que esta Lei só foi revogada pelo Decreto Lei nº 317, de 13 de março de 1967, que regulamentou a Constituição de 1967 no que tange à atuação das polícias.

O conceito criado pela Constituição de 1937 parece não ter conseguido se institucionalizar e não teve força para mudar, mesmo após o Estado Novo, as estruturas que organizavam as polícias estaduais. E ainda mais emblemático dessa dificuldade é que a Constituição Federal de 1967 reestabeleceu a competência das PM para a "manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal".

Será somente a Constituição de 1988 que irá resgatar o conceito de 1937 e trará um capítulo específico sobre segurança "pública", não obstante repetir a Constituição de 1937 e não definir o significado deste conceito. A CF/88, em seu Artigo 144, definirá tão somente quais são as instituições públicas encarregadas por prover segurança "pública". Em suma, nossa atual constituição não define o que vem a ser segurança pública, apenas delimita quais organizações pertencem a este campo.

Todavia, os ruídos no pacto federativo e no modelo bipartido de organização policial (civil e militar), herdados de períodos anteriores, não foram enfrentados pela CF de 1988 e, ao contrário, novas situações de fricção foram criadas com a introdução dos municípios na formulação e execução de políticas de prevenção e combate à violência. A CF/88 avançou na construção de um novo conceito de segurança "pública", mas, ao que tudo indica, apenas em oposição ao de segurança "nacional", na tentativa instrumental de fornecer ao Estado condições e requisitos democráticos de acesso à justiça e garantia de direitos.

Entretanto, pela análise das Constituições Federais, percebe-se que as polícias estaduais estavam menos orientadas pela "agenda" da segurança "nacional" e pautavam - e por vezes ainda pautam - suas culturas organizacionais a partir da lógica da segurança "interna", de forte influência no meio policial.

Numa revisão historiográfica, constata-se que a doutrina da segurança "nacional" havia sido reivindicada pelas forças armadas desde a Revolução Constitucionalista de 1930, apartando-a das polícias. A própria Lei 192 é fruto desse fato, ao impor uma série de restrições e controles às polícias militares, como as que as proibiam de adquirir ou manter peças de artilharia e, com isso, limitar o poder dos estados e fortalecer a União. As polícias foram instrumentalizadas, mas não absorvidas por essa doutrina, cabendo a essas organizações um papel muito mais de controle da ordem interna.

Assim, a conclusão possível é que o conceito de segurança "interna", reestabelecido pela CF/67 e regulamentado pelo Decreto Lei nº 317, de 13 de março de 1967, será, mesmo após 1988, central para a formação da agenda das políticas de segurança "pública" no país. Na inexistência de contrapontos, ele vai sendo reinterpretado e mantido como o "modus operandi" das organizações da área.

Resumindo, segurança "pública" é ainda um conceito frouxamente formulado e recepcionado na legislação brasileira e nas normas que regulam o funcionamento das instituições encarregadas de garantir direitos, ordem e tranquilidade.

Nesse processo, um dos principais desafios do campo da segurança "pública" é, por conseguinte, se legitimar para viabilizar a mudança de determinadas práticas, vistas como violentas, ilegais e arbitrárias. Faz-se necessário explicitar que não cabe às forças armadas este papel. Outro desafio diz respeito a mudanças nas práticas de gestão e de prestação de contas para a população, aumentando a transparência, melhorando o desempenho da atividade policial e aproximando as polícias da comunidade e de setores como a universidade e a mídia.

A questão aqui enunciada é, desse modo, como segurança "pública" pode ser sinônimo de práticas democráticas de controle social. Temos que "blindá-la" da ideia de que colocar o "Exército" nas ruas é sinônimo de política eficiente de segurança pública. As forças armadas devem, sim, colaborarem e atuarem na estratégia de segurança da Copa, mas não devem se envolver em atividades cotidianas de segurança pública.

Se assim for, a participação das Forças Armadas na estratégia de segurança da Copa Fifa 2014 passa ser menos uma questão institucional e mais um imperativo político de mobilização nacional em torno de um objetivo que não se encerra apenas na dimensão da segurança pública e envolve aspectos, aqui sim, estratégicos e de defesa; de inserção do país no cenário geopolítico mundial.

E, nesse contexto, é interessante notar que, no passado, as soluções para os problemas enfrentados pelas polícias eram copiadas das Forças Armadas. Atualmente, muitas das soluções adotadas pelas polícias têm origem em outras polícias. É um sinal, portanto, do fortalecimento do campo da segurança pública vis-à-vis o campo militar.

Todavia, esse fortalecimento corre riscos se não o pensarmos na lógica da mobilização nacional, na qual fique transparente a atribuição de responsabilidades entre as diferentes organizações envolvidas. Há hoje no país uma série de leis, decretos e normas que, em tese, regulamentam os procedimentos do "sistema de mobilização nacional" mas elas são quase que desconhecidas pela população e pelos vários órgãos públicos que deveriam integrar tal sistema. Nesse movimento, as disputas são ganhas no grito político e não na articulação de competências.

Se pensarmos o envolvimento das Forças Armadas na segurança do evento da Fifa no Brasil de modo isolado, corremos o risco de repetir o que ocorreu na África do Sul, quando sob o pretexto daquele país se adaptar às exigências de segurança, várias mudanças democratizantes nas polícias do Pós-Apartheid foram interrompidas e, por exemplo, as polícias foram remilitarizadas.

Temos que tratar a segurança pública como inserida em um projeto de modernização da sua arquitetura institucional e de profissionalização das polícias.

A necessidade de profissionalização das organizações de segurança pública, principalmente das polícias, tem redefinido o campo da segurança pública em muitos países, diminuindo a influência das organizações militares. Isso porque a profissionalização implica na ideia de desenvolvimento de saberes específicos como estratégia para aumentar a eficiência da prevenção da violência, da investigação de crimes e da garantia da paz e de direitos.

E, nessa perspectiva, a discussão sobre a formação de uma nova agenda democrática das políticas de segurança pública passa, necessariamente, pela reflexão acerca das práticas institucionais vigentes nas organizações policiais e na ampliação da participação social.

Isso significa que resultados de longo prazo só poderão ser obtidos mediante reformas estruturais que enfrentem alguns temas sensíveis, tais como: a distribuição e a articulação de competências entre União, Estados e Municípios e a criação de mecanismos efetivos de cooperação entre eles e demais Poderes; a reforma do modelo policial estabelecido pela Constituição; e o estabelecimento de requisitos mínimos nacionais para as instituições de segurança pública no que diz respeito à formação dos profissionais, transparência e prestação de contas, uso da força e controle interno e externo.

Trata-se de uma agenda que associa mudanças incrementais e de práticas de gestão com alterações na arquitetura institucional e legal que regula o setor no Brasil. Sem que essas duas dimensões sejam simultaneamente enfrentadas, a perspectiva é de manutenção de uma perversa realidade; de manutenção de uma ordem que confunde defesa do Estado com defesa dos interesses de uma sociedade plural e democrática.

Por certo tais reformas transcendem a realização da Copa Fifa 2014, mas o principal legado do evento para a segurança pública pode ser, exatamente, criar uma janela de oportunidade para que os temas da articulação, da cooperação e da mobilização sejam assumidos como centrais e consigam desobstruir a agenda interditada da segurança pública no Brasil.