OPINIÃO

Os mega-acordos comerciais ameaçam o Brasil?

20/02/2015 22:36 -02 | Atualizado 26/01/2017 22:02 -02

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O panorama das negociações comerciais internacionais vem sofrendo uma reviravolta. Em nível multilateral, após 15 anos de tentativas frustradas de fechar a Rodada de Desenvolvimento de Doha na Organização Mundial do Comércio (OMC), o sistema de negociação tem se mostrado altamente vulnerável a bloqueios por qualquer pequeno grupo de países membros. A teia complexa de objetivos individuais diversos dos países, atravessando vários temas interrelacionados, tornou o alcance de um acordo algo mais difícil do que originalmente esperado. No entanto, mesmo quando o escopo foi reduzido a uma negociação de facilitação do comércio, como a celebrada em Bali em dezembro de 2013, ainda não se conseguiu produzir resultados.

Enquanto isso, após a proliferação de acordos preferenciais de comércio no mundo, os EUA e a União Européia (UE) decidiram embarcar em chamadas mega-negociações comerciais. Depois que os EUA propuseram uma Parceria Trans-Pacífico (Trans-Pacific Partnership - TPP) com vários países da região do Pacífico, a UE aceitou negociar uma Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (Transatlantic Trade and Investment Partnership - TTIP) com o primeiro. Superar as dificuldades para se chegar a um consenso na arena multilateral é um motivo sempre aludido. No entanto, há também o fato de que os negociadores grandes e ricos encontraram uma forma de reforçar suas posições assimétricas e sua capacidade de definição da agenda, as quais tendem a ser parcialmente diluídas em negociações multilaterais que requerem aquiescência por parte de 100% dos participantes. Não por acaso, aquelas mega-negociações têm um escopo que vai muito além das barreiras tarifárias e não-tarifárias ao comércio, abrangendo também regras para outras questões relacionadas com o comércio, tais como investimento e a concorrência, bem como novos temas, como o ambiente, mudanças climáticas, a regulação do mercado de trabalho e outras questões cuja inclusão nas negociações multilaterais tem enfrentado forte resistência.

É relevante assinalar que o peso de diferentes barreiras ao comércio mudou nas últimas décadas (Canuto, 2012a). As tarifas médias foram reduzidas, enquanto "cadeias de valor" e o comércio transfronteiriço de serviços floresceram, tornando as divergências de regulamentação e as barreiras comerciais não-tarifárias mais relevantes como fatores de bloqueio de comércio - juntamente com restrições de logística em muitos países (Canuto, 2012b;2013). Essa é a razão subjacente ao fato de as estimativas do impacto potencial de TTIP em países da UE mostrarem resultados mais significativos em cenários em que as barreiras não-comerciais são rebaixadas - ver Felbermayr et al (2013).

Desde que conteúdos significativos sejam acordados, o peso das economias envolvidas nessas mega-negociações comerciais é uma garantia de que os países de fora também sofrerão forte impacto. Haverá efeitos diretos, de primeira ordem, do desvio de comércio sobre suas exportações e importações de bens e serviços, com os países de fora enfrentando preferências adquiridas pelos beneficiários no lado de dentro dos acordos. Adicionalmente, haverá efeitos de segunda ordem decorrentes de mudanças posteriores de competitividade nos países de dentro dos acordos, como consequência de sua maior atratividade nos fluxos de investimento e tecnologia.

Tal é o caso, por exemplo, do Brasil, um trader internacional global, embora relativamente pequeno, que tem concentrado suas apostas na arena multilateral. Isto foi ilustrado por uma série de simulações relatadas por Vera Thorstensen e Lucas Ferraz, da Fundação Getulio Vargas, sobre quais seriam os impactos de primeira ordem de TTIP e TPP no Brasil sob diferentes hipóteses de cobertura destes acordos - ver Thorstensen e Ferraz (2014).

O Gráfico 1 mostra seus resultados agregados quanto aos impactos de primeira ordem do TTIP sobre o comércio bilateral do Brasil com os EUA e a UE em dois cenários de conclusão do acordo: (i) eliminação tarifária total entre a UE e os EUA (TTIP 100 %); e (ii) o anterior mais uma redução de 50% das barreiras não-tarifárias (TTIP 100% + NTB 50%). De modo consistente com o que observamos acima sobre pesos relativos atuais de barreiras tarifárias e não-tarifárias, bem como sobre as estimativas de impactos de sua eliminação, os impactos de primeira ordem sobre exportações e importações do Brasil - e correspondentes consequências negativas para a balança comercial - aumentam de importância à medida em que barreiras não-tarifárias entre a UE e os EUA são reduzidas.

Gráfico 1

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Extraído de Thorstensen e Ferraz (2014)

O Gráfico 2 mostra os resultados dos autores quanto aos impactos de primeira ordem do TPP sobre as exportações e as importações totais do Brasil. Além de cenários de eliminação tarifária total com e sem uma redução de 50% das barreiras não-tarifárias, também exploraram a hipótese da participação da China no acordo. Pode-se notar mais uma vez como a magnitude dos impactos aumenta com a cobertura de barreiras não-tarifárias, especialmente caso a China entre no TPP.

Gráfico 2

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Extraído de Thorstensen e Ferraz (2014)

Os autores também simulam a hipótese do Brasil aderir à TTIP. Exportações, importações e o saldo da balança comercial do país são, no caso, afetados positivamente, com ganhos particularmente acumulados pelos setores agrícolas.

Realço dois pontos à guisa de conclusão. Primeiro, embora os impactos negativos de primeira ordem de TTIP e TPP sobre o comércio do Brasil possam parecer não-dramáticos, não se deve perder de vista que tendem a ser reforçados por melhorias subseqüentes de competitividade nas economias participantes dos acordos. Isto tende a ocorrer em adição aos custos de oportunidade já incorridos pelo Brasil por causa de seu fechamento ao comércio - Canuto (2014), Canuto et al (2015a; 2015b) -, particularmente já que os fluxos de investimento e tecnologia tenderão a ser desviados como reflexo dos mega-acordos comerciais. O impacto potencial dos mega-acordos comerciais vai além de como afetam o comércio, já que a exposição a uma maior concorrência em casa, no destino e em terceiros mercados pode infundir o crescimento da produtividade e a melhoria da competitividade. Os mega-acordos de comércio terão a capacidade de infundir produtividade não apenas para os setores de bens e serviços transacionáveis, mas também para atividades não-transacionáveis nas economias participantes.

Consequentemente, o Brasil deveria rever sua estratégia de negociação comercial vigente, na qual os esforços se concentram na trilha multilateral. Agendas bilaterais de comércio com ambos EUA e UE podem tornar-se um caminho para mitigar os potenciais impactos negativos de TTIP e TPP.

Otaviano Canuto é consultor sênior e ex-vice-presidente do Banco Mundial. Todas as opiniões aqui expressas são do próprio autor e não refletem necessariamente as do Banco Mundial.