OPINIÃO

Governo Temer: Acertos e Equívocos da Política Econômica

A recessão atual se iniciou no segundo semestre de 2014 e já é a mais longa queda do nível de atividade econômica desde a grande depressão de 1929.

20/02/2017 13:31 -03 | Atualizado 21/02/2017 01:44 -03
Adriano Machado / Reuters
Apesar da troca na Presidência da República, economia brasileira continua em crise.

Iniciado o ano de 2017, chegou o momento de fazermos um balanço dos quase oito meses do governo do presidente Michel Temer na área da economia.

Sem querer entrar na difícil seara da "legitimidade" do processo de impeachment da presidente Dilma Rouseff, não se pode questionar o fato de que boa parte dos argumentos e da motivação para esse processo adveio da sensação de paralisia em que se encontrava o governo no final de 2015 e início de 2016, paralisia essa que atuava no sentido de aprofundar a crise econômica.

Nesse contexto, o governo Temer era visto como a "saída política" para a crise econômica. Oito meses depois de Temer assumir, primeiro interinamente, e depois de forma definitiva, a Presidência da República; qual o balanço que podemos fazer de sua gestão?

Em primeiro lugar, nem o mais ferrenho opositor do dito "governo golpista" pode deixar de reconhecer que com Temer na Presidência o governo voltou a ter um funcionamento minimamente normal.

Com efeito, o governo tem se mostrado capaz não só de propor uma agenda de reformas para o País (correta ou não são outros quinhentos, irei tratar disso em outro post), como ainda agregar uma base de apoio parlamentar suficiente para aprovar essas reformas, algumas das quais envolvem emendas constitucionais. Se compararmos essa situação com a prevalecente no final de 2015, trata-se, sem dúvida alguma, de um avanço notável.

Em segundo lugar, a estratégia de ajuste fiscal do governo Temer é claramente superior à estratégia adotada no governo Dilma Rouseff, na época em que Joaquim Levy era o ministro da Fazenda (retornaremos ao ponto da estratégia de ajuste fiscal do governo Temer mais à frente).

A estratégia de Levy baseava-se na ideia de fazer uma "virada fiscal", ou seja, realizar um ajuste fiscal muito rápido, centrado em cortes de despesas, para conseguir alcançar, até 2018, o superávit primário requerido para a estabilização da dívida pública como proporção do PIB.

O problema com essa estratégia de ajuste é que as despesas que poderiam ser cortadas a curto prazo eram precisamente aquelas com maior efeito multiplicador sobre o nível de atividade, ou seja, as despesas discricionárias, entre as quais os gastos de investimento do governo central, mas que representavam apenas 10% do orçamento da União.

Nesse contexto, o Ministério da Fazenda promoveu em 2015 um corte real de 35% dessas despesas, o que certamente contribuiu para o aprofundamento da crise econômica; enquanto as despesas obrigatórias, não sujeitas a corte ou contingenciamento do governo, continuavam crescendo 5% em termos reais.

Dessa forma, obteve-se o pior de dois mundos: a despesa primária do governo central aumentou 1% em termos reais no ano de 2015 e a receita tributária encolheu quase 5% em termos reais devido ao agravamento da recessão.

A estratégia de ajuste fiscal do governo Temer foi desenhada a partir dos erros da proposta de Levy. Ao invés de uma "virada fiscal", o governo Temer propôs, por intermédio da PEC 241/55, um ajuste fiscal gradual com base na redução do ritmo de crescimento das despesas primárias da União.

Ao indexar essas despesas pela inflação do ano anterior, a PEC 241/55 pretende assegurar uma redução das despesas primárias como proporção do PIB no médio e longo prazos, fazendo que em algum momento nos próximos anos o governo central volte a gerar o superávit primário requerido para a estabilização da dívida pública.

Até lá a dívida pública como proporção do PIB continuará sua trajetória ascendente, podendo ultrapassar 80% até o final da década.

Política Monetária: O Retorno do "Excesso de Conservadorismo"

Não obstante os acertos do governo Temer, ocorreram equívocos importantes na formulação e execução da política macroeconômica, os quais contribuíram para retardar a saída do atual quadro recessivo.

No rol dos equívocos, o maior deles foi, sem sombra de dúvida, a obstinação do Banco Central sob a direção de Ilan Goldfjan de fazer a inflação convergir para o 4,5% ao ano já em 2017.

A aceleração da inflação ocorrida em 2015 – quando a variação do IPCA passou de 10% - deveu-se a uma série de choques sobre os preços relativos, cujos efeitos seriam apenas o de produzir uma aceleração temporária da taxa de inflação.

Com efeito, em 2015 ocorreu um forte realinhamento de preços relativos, notadamente o valor das tarifas de energia elétrica (aumento em torno de 50%), o preço dos combustíveis e a desvalorização da taxa nominal de câmbio; choques esses que não voltariam a se repetir no ano de 2016.

Dessa forma, a simples dissipação no tempo dos efeitos dos choques de preços relativos levaria a uma redução expressiva da taxa de inflação, sem a necessidade de um endurecimento adicional da política monetária.

Além disso, a aceleração da inflação ocorrida em 2015 acabaria por reduzir a renda real dos trabalhadores, gerando uma contração significativa da demanda agregada, tornando mais difícil o repasse da desvalorização cambial e do aumento dos custos com energia e combustíveis para os demais preços da economia.

Por fim, a crise fiscal nos Estados somada com a redução dos gastos de investimento da União e das empresas estatais (notadamente a Petrobras) terminariam por gerar retrações adicionais na demanda agregada, ampliando assim o hiato do produto e, dessa forma, a intensidade do processo desinflacionário.

Todas essas informações estavam à disposição da nova diretoria do Banco Central do Brasil em meados de 2016. No entanto, a primeira flexibilização da política monetária só ocorreria em novembro do ano passado, e numa magnitude inexpressiva, uma redução de apenas 0.25 ponto na taxa Selic.

Dessa forma, a manutenção da taxa Selic em 14,25% a.a durante a quase totalidade do segundo semestre significou, na verdade, um endurecimento na condução da política monetária, pois a taxa real de juros aumentava a cada queda da inflação acumulada ao longo dos últimos 12 meses.

O resultado dessa política foi, por um lado, a retomada do processo de valorização da taxa de câmbio, que anulou boa parte do ajuste cambial realizado em 2015, o qual estava começando a dar seus primeiros frutos em termos de aumento das exportações de produtos manufaturados.

Por outro lado, o aumento da taxa real de juros contribuiu para a contração do crédito bancário e para o aumento da inadimplência das pessoas físicas e jurídicas, fazendo que o processo de desalavancagem em curso na economia brasileira se tornasse mais lento e custoso.

Como resultado do endurecimento na condução da política monetária posta em prática por Ilan Goldfjan, a produção industrial continuou em sua trajetória de queda, revertendo assim o otimismo que o impeachment de Dilma Rouseff havia criado no meio empresarial. Os indicadores de confiança voltaram a se retrair no último trimestre de 2016, apontando assim para a continuidade do quadro recessivo.

A PEC 241 e a Estratégia de Ajuste Fiscal

Outro equívoco importante foi na formatação da estratégia de ajuste fiscal, a qual partindo de uma diagnóstico essencialmente correto sobre a natureza do desequilíbrio fiscal, errou completamente na dosagem do ajuste.

A estratégia de ajuste fiscal adotada pelo governo do presidente Temer baseia-se em dois pressupostos. O primeiro é que a crise fiscal vivenciada pelo Brasil a partir de 2014 é de natureza estrutural, resultado do crescimento dos gastos primários da União a um ritmo superior ao PIB ao longo dos últimos 15 anos.

Essa trajetória dos gastos primários era claramente insustentável, tendo que desaguar, mais cedo ou mais tarde, numa crise fiscal; uma vez que é econômica e politicamente inconcebível que a carga tributária cresça continuamente ao longo do tempo de forma a permitir a geração de um superávit primário na magnitude necessária para manter a dívida pública estável como proporção do PIB.

A recuperação cíclica da economia – prevista pelo mercado financeiro para o último trimestre de 2017 – não vai, portanto, eliminar o problema estrutural. Nesse contexto, o ajuste fiscal deve passar necessariamente pela contenção do ritmo de crescimento das despesas primárias da União, de forma a interromper o crescimento da relação despesas primárias/PIB.

O segundo pressuposto é que em função da recessão e das "restrições constitucionais" que impedem a redução das despesas obrigatórias em termos nominais, ajuste fiscal tem que ser feito de maneira gradual, inexistindo a possibilidade de uma "virada" fiscal como foi tentado, sem sucesso, pelo ministro Levy em 2015.

Nesse contexto, a recuperação do nível de atividade econômica levará a um aumento gradual da arrecadação tributária como proporção do PIB, sem a necessidade de uma nova rodada de aumento de impostos.

Pelo lado das despesas primárias, deve-se fazer que as mesmas cresçam a um ritmo menor do que a expansão do PIB de forma que a relação despesas primárias/PIB se reduza gradualmente. Essa estratégia deverá fazer que no espaço de cinco ou seis anos a União volte a gerar o superávit primário necessário para a estabilização e posterior redução da relação dívida pública/PIB.

Para atingir esses objetivos, o governo Temer formulou a PEC 241/55 que limita o crescimento anual da despesa primária da União à variação observada do IPCA do ano anterior por um prazo de 20 anos.

Dessa forma, as despesas primárias serão mantidas constantes em termos reais, assim que a inflação convergir para o centro da meta de 4,5% a.a.

Como essa convergência deverá estar concluída apenas em 2018, segue-se que nos próximos dois anos ainda haverá um aumento das despesas primárias em termos reais, ou seja, o impulso fiscal ainda será positivo.

Daqui se segue que não passa de demagogia barata a tese defendida por alguns setores da esquerda, apoiada por alguns economistas heterodoxos ligados ao "keynesianismo vulgar", de que a PEC 241 produz um "austericídio fiscal". No curto prazo o teto de gastos previsto pela PEC 241 ainda dá margem para uma (modesta) expansão fiscal.

Assim que a economia brasileira retomar a sua trajetória de crescimento, a PEC 241/55 levará a uma redução gradual da despesa primária como proporção do PIB, permitindo assim a recuperação gradual da capacidade de geração de superávit primário.

Dessa forma, em algum momento nos próximos cinco ou seis anos a União estará gerando o resultado primário suficiente para estabilizar e, posteriormente, reduzir a dívida pública como proporção do PIB. Esse momento poderá ser antecipado ou retardado por conta da trajetória futura da taxa de juros.

Quanto menor for a taxa real de juros menor será o superávit primário requerido para estabilizar/reduzir a dívida pública/PIB; fazendo que os efeitos da PEC 241/55 sobre a trajetória de consolidação fiscal se façam sentir mais cedo.

O primeira problema com a PEC 241/55 é que ao propor o congelamento dos gastos primários em termos reais, ela termina por gerar uma trajetória na qual os gastos primários da União se reduzem em termos per capita. Com efeito, a população brasileira cresce, atualmente, ao ritmo de 0.8% a.a.

Dessa forma, se os gastos primários permanecerem constantes em termos reais então como proporção ao número de habitantes eles estarão se reduzindo ao ritmo de 0.8% a.a.

Como entre as despesas primárias encontram-se as rubricas de saúde e educação, não é preciso ser um gênio político para perceber que no médio e longo prazo isso deverá produzir uma enorme insatisfação popular, principalmente nas camadas mais pobres da população.

Outro problema é que a PEC 241/55 não prevê nenhuma "cláusula de escape", ou seja, um dispositivo que permita a União descumprir temporariamente o teto do gasto no caso de "catástrofes naturais" (exemplo: a queda de um meteoro em Brasília) ou de ocorrência de uma crise bancária sistêmica que obrigue o governo a fazer o resgate dos bancos para impedir um colapso financeiro e, por conseguinte, uma queda catastrófica do PIB.

Esse tipo de dispositivo é adotado por outros países que possuem um teto para o crescimento das despesas correntes como, por exemplo, o Peru (ver Valor Econômico, "Controle de despesa foi bem sucedido em outros países", 13/10/2016).

Uma alternativa politicamente mais palatável seria limitar o crescimento dos gastos primários da União à soma entre inflação do ano anterior e o crescimento da população de forma a manter os gastos primários constantes em termos per capita; acrescentando cláusulas de escape para tratar das eventualidades descritas acima.

Essa regra permitirá a redução da despesa primária/PIB a um ritmo menor do que o previsto na PEC 241; mas terá menos efeitos colaterais em termos políticos e sociais, proporcionando também a flexibilidade fiscal necessária para se lidar com "eventos inesperados" cuja neutralização exija uma forte, embora temporária, expansão fiscal.

Por fim, o período de revisão do indexador da despesa primária deveria ser reduzido de dez para quatro anos para permitir que os governos democraticamente eleitos no futuro possam alterar, se assim o desejarem, o indexador para o teto da dívida.

Trata-se de uma sistemática adotada pela França, onde o teto para o crescimento da despesa primária é definido em planos plurianuais revistos a intervalos de quatro anos.

Adotar uma regra fiscal que prevê uma queda contínua da despesa primária como proporção do PIB por uma período de 20 anos (algo que nenhum país do mundo jamais adotou, ou seja, trata-se de outra jabuticaba) é impor a forceps uma visão minimalista a respeito do tamanho do Estado sobre a sociedade brasileira.

Nesse contexto não podemos esquecer a advertência de W. Buitter (2003) "The [fiscal] rule should not prejudge the issue of the appropriate/optimal size of the public sector". ("A lei fiscal não deveria prejulgar a questão do tamanho apropriado/ideal do setor público", em livre tradução)

Em função desses problemas é bastante provável que o governo que for eleito em 2018 irá fazer uma revisão da PEC 241/55.

Perspectivas para o ano de 2017

O ano de 2016 terminou sem nenhum sinal perceptível de recuperação do nível de atividade econômica no Brasil.

A recessão atual se iniciou no segundo semestre de 2014 e já é a mais longa e profunda queda do nível de atividade econômica desde a grande depressão de 1929.

Com efeito, basta olhar para os dados da produção física da indústria de transformação para que tenhamos uma medida clara da gravidade da crise.

Com base na média móvel do quantum produzido pelos diversos segmentos da indústria pode-se constatar que entre janeiro de 2013 e agosto de 2016 a produção de bens de consumo durável reduziu 34%, a produção de bem intermediários caiu 12,5%, a produção de bens de capital sofreu um tombo de 33,72%, ao passo que a produção de bens de consumo semi e não duráveis caiu em 7,1%.

Além disso, a exuberância (irracional) exibida pelos mercados financeiros no Brasil com o impeachment da presidente Dilma Rouseff não se traduziu em recuperação da atividade industrial.

De fato, no período compreendido entre maio e agosto de 2016, a atividade industrial (captada pela média móvel dos últimos 12 meses) continuou sua trajetória de queda: a produção de bens de consumo durável caiu 3,38%, a produção de bens intermediários se reduziu em 1,6% e a produção de bens de capital caiu 0,9%.

O único segmento da indústria de transformação que apresentou uma relativa estabilidade – mas com viés de queda – foi a produção de bens de consumo semi e não-duráveis, com queda de apenas 0,08% no período.

A continuidade do movimento de queda da atividade industrial acabou se refletindo nas expectativas de crescimento econômico para 2017.

Recentemente o Ministério da Fazenda reviu sua projeção de crescimento para este ano de 1,6% para apenas 1%. Já o IBRE-FGV espera um crescimento bem mais modesto que o da equipe econômica do governo, apenas 0.5%.

Esses desdobramentos apontam para uma verdade inescapável: a tese de que bastaria uma mudança no comando político do País para restaurar a confiança dos mercados e produzir, como por mágica, o retorno do crescimento econômico, não passa de conta de fadas.

A recuperação do nível de atividade econômica exige expansão da demanda agregada, do contrário, as empresas não irão produzir pelo simples fato de que não terão para quem vender!

Dada a capacidade ociosa prevalecente hoje na indústria e o alto nível de endividamento das empresas do setor privado, não podemos esperar que a expansão da demanda agregada venha a partir do investimento privado.

O aumento do desemprego e a contração do crédito bancário também impedem que a demanda agregada seja gerada a partir dos gastos de consumo das famílias. Por fim, a crise fiscal da União e dos demais entes federativos torna inviável o uso de política fiscal anticíclica nos próximos (muitos) anos.

A única saída é incentivar as exportações de produtos manufaturados -- o que exige manter uma taxa de câmbio competitiva, provavelmente em torno de R$ 3,80.

Para tanto é necessário não só que o Banco Central acelere o processo de redução da taxa básica de juros, o que foi feito na reunião Copom de janeiro de 2017, mas que precisa ser continuado nas próximas reuniões. Mas também que faça intervenções mais contundentes no mercado de câmbio, possivelmente por intermédio da reintrodução de controles a entrada de capitais externos via IOF sobre os investimentos em renda fixa e variável.

O Brasil precisa aprender com os erros do passado. Entre 1994 e 1998 e novamente entre 2003 e 2007 a taxa de câmbio foi usada como âncora para a inflação.

O resultado foi, no primeiro período, uma crise de balanço de pagamentos; ao passo que no segundo período ocorreu um forte processo de desindustrialização que está na raiz da desaceleração do crescimento econômico durante o governo Dilma Rouseff.

Referências

Buitter, W. (2003). "Ten commandments for a fiscal rule in the E(M)U". Oxford review of economic policy, 19, 1, 84-99.

*Este artigo é de autoria de colaboradores do HuffPost Brasil e não representa ideias ou opiniões do veículo. Mundialmente, o Huffington Post é um espaço que tem como objetivo ampliar vozes e garantir a pluralidade do debate sobre temas importantes para a agenda pública. Se você deseja fazer parte do nosso time de blogueiros, entre em contato por meio de editor@huffpostbrasil.com.