OPINIÃO

Dirigentes públicos na mira: é hora de rever o sistema brasileiro de cargos de confiança

07/01/2015 19:25 -02 | Atualizado 26/01/2017 21:43 -02
Ruy Barbosa Pinto via Getty Images

Por qualquer critério que se utilize, o Governo Federal brasileiro tem um tamanho impressionante. Seu orçamento previsto para 2015 é de R$ 2,9 trilhões; o número total de funcionários públicos federais excede 1 milhão, se incluirmos na conta as empresas estatais. Além de 39 ministérios, a estrutura federal conta com centenas de fundações, autarquias e empresas sob seu controle.

Afirmar que a gestão desta imensa estrutura deveria ser a mais profissional e qualificada possível, é apenas dizer o óbvio. Mas o fato é que o processo de recrutamento e seleção para posições de direção na administração pública federal pouco mudou nos últimos cinquenta anos no país.

Quem já esteve em Brasília provavelmente já ouviu falar na sigla DAS. Ela significa "Direção e Assessoramento Superiores", e foi criada por um decreto-lei do Presidente Costa e Silva em 1967, em plena ditadura militar (incrivelmente, esse decreto-lei continua em vigor e é a norma que regula todo o funcionamento da Administração Pública no país). Mais conhecidos como "cargos de confiança", os cargos DAS, classificados em seis níveis conforme sua posição na hierarquia, são de livre nomeação pela Presidência - caso dos dois níveis mais altos, os DAS-5 e 6 - ou Ministro da pasta, nos demais.

Existem cerca de 23 mil cargos DAS na estrutura federal - um número subestimado, pois não leva em conta cargos equivalentes existentes em empresas estatais e agências reguladoras, por exemplo. Para se ter uma base de comparação, o governo norte-americano, com quase o triplo de servidores, possui cerca de 4 mil posições de livre nomeação.

Embora, destes 23 mil, a maior parte seja preenchida por funcionários de carreira - principalmente nos níveis mais baixos - não existe descrição de cargo nem exigência mínima de qualificação para o preenchimento de qualquer deles, com pouquíssimas exceções. Mais ainda, todo o processo de nomeação se dá de forma obscura, sem nenhuma transparência para a sociedade a respeito dos critérios de escolha, os órgãos envolvidos ou qualificações dos nomeados. A única informação pública a respeito é a o nome do indivíduo, publicado no ato de nomeação no Diário Oficial.

As mudanças são constantes: segundo um estudo recente, a rotatividade anual nestes cargos se mantém, nos últimos anos, em torno de 22%, um percentual alto. Além disso, transições políticas podem representar um verdadeiro tsunami nos quadros ministeriais: após a primeira eleição de Lula, em 2003, 8 mil dirigentes foram exonerados de cargos DAS para dar lugar a novos nomeados, enquanto outros 1,5 mil foram transferidos para outros cargos dentro do sistema.

Possivelmente o maior mal entendido a respeito dos cargos de confiança no Brasil seja a questão das indicações políticas, feitas pelos partidos da coalizão governamental. Na verdade, em qualquer país governado por coalizões, é natural que o gabinete seja partilhado com os partidos da base do governo. Colocando à parte o problema de como essa partilha é feita (para uma boa análise do momento atual, ver essa entrevista do cientista político Carlos Pereira), o problema do sistema brasileiro não está na cessão de posições de poder para partidos aliados, e sim na enorme quantidade de cargos existentes e na inexistência de quaisquer critérios para o seu preenchimento.

Como resultado, temos um sistema altamente vulnerável a pressões partidárias, baixíssima transparência, e uma completa dependência das inclinações de cada presidente ou ministro na definição de critérios para nomeações. Dados oficiais do Ministério do Planejamento mostram que cerca de 20% dos nomeados não têm curso superior, e apenas 6% possuem especialização ou pós-graduação.

Mais ainda: quando um obscuro vereador de Maceió, cuja única credencial é uma filiação partidária, é nomeado para um cargo fundamental como o de Superintendente da Sudene, como ocorreu em 2013, os resultados negativos não se resumem a aquele órgão: afetam o governo como um todo, pois colocam em questão a legitimidade, perante a sociedade, de todos os outros dirigentes públicos, mesmo os mais competentes e qualificados.

O que fazer? Abaixo, listo algumas sugestões simples para reformar o sistema de nomeações para cargos de confiança no Brasil.

1. Eliminar os cargos em comissão de nível mais baixo

Dos 23 mil cargos em comissão existentes no Governo Federal, 13,5 mil estão nos níveis mais baixos (DAS-1 e DAS-2), correspondentes a funções operacionais como "chefe de serviço" ou equivalente. Estas posições já são ocupadas na sua maioria (cerca de 80%) por servidores públicos, mas essa conta inclui servidores com origem em estados, municípios e demais poderes, todos nomeados sem nenhum critério claro.

A forma mais simples e eficaz de lidar com essas posições é eliminar 100% dos cargos DAS 1 e 2, convertendo-os, parcial ou totalmente, em "funções gratificadas", que são de proveito exclusivo dos servidores efetivos do Governo Federal. O acesso a estas funções gratificadas, por sua vez, deveria passar a seguir estritamente critérios impessoais de mérito, como o nivel de escolaridade do servidor, seu tempo de casa e o resultado de avaliações de desempenho.

2. Desenvolver e tornar públicas as descrições de cargo e qualificações exigidas, incluindo Ficha Limpa

Qualquer aluno de segundo ano de Administração aprende, na aula de Recursos Humanos, como fazer uma descrição de cargo; para os cargos comissionados do Governo Federal, entretanto, isso inexiste. Descrever e tornar públicas as atribuições de cada cargo em comissão, bem como as qualificações exigidas para seu preenchimento, tornaria o sistema DAS muito mais transparente. Dentre essas exigências, não há razão para não incluir, em 100% dos casos, a exigência de Ficha Limpa, já obrigatória para candidatos a cargos eletivos.

Uma medida complementar: exigir a divulgação pública do currículo do nomeado, anexa ao ato de nomeação publicado no Diário Oficial. Essa medida simples permitiria a qualquer cidadão comparar as qualificações do dirigente nomeado com a descrição do cargo que ocupará, ampliando em muito as possibilidades de controle social sobre esse processo.

3. Reservar cargos para membros das carreiras de Estado

Uma das mudanças positivas na Administração Pública brasileira nos últimos 16 anos foi o crescimento considerável dos quadros das carreiras estratégicas de Estado, aprovados em concursos concorridos, muitos dos quais com excelente formação. O aproveitamento destes quadros nos cargos comissionados, entretanto, está muito abaixo do que poderia ser; a maior parte dos funcionários públicos nomeados para cargos DAS não provém dessa elite do serviço público.

Exigir o pertencimento a carreiras estratégicas para nomeação de determinados cargos é uma forma simples de construir memória institucional e aproveitar os talentos existentes na própria administração pública, preparando os melhores deles para vôos mais altos. Uma medida possivel seria exigir percentagens mínimas de membros de carreiras selecionadas nos níveis hierárquicos intermediários, como os DAS-3 (coordenadores) e DAS-4 (superintendentes regionais, diretores de divisão). Outra seria exigir que determinados tipos de cargos, mais técnicos - como chefe de gabinete, consultor jurídico, ou subsecretário de planejamento e orçamento - fossem reservados para carreiras específicas.

4. Criar estrutura permanente na Casa Civil para gestão do sistema

Toda a gestão do sistema DAS é feita atualmente às escuras: as atribuições de responsabilidade sobre o processo dentro do governo não são de conhecimento público. Outra ideia simples: criar uma estrutura nos moldes do Office of Presidential Personnel, do governo americano: trata-se de uma equipe profissional permanente, instalada na Casa Branca, responsável por revisar todas as indicações para nomeações presidenciais (processadas digitalmente - veja o site aqui) e realizar background checks para verificar se as qualificações exigidas em cada caso estão sendo cumpridas. A criação de uma estrutura desses moldes também teria a vantagem de tirar dos ombros de Presidentes e Ministros o ônus político de dizer "não" a indicações partidárias que não cumpram os requisitos do cargo em questão.

5. Criar sistema profissional de recrutamento e seleção para dirigentes de empresas estatais, fundações e autarquias

Fundações, autarquias e empresas estatais (que compõem a chamada Administração Indireta) deveriam, em tese, possuir um maior grau de autonomia gerencial em relação ao governo central do que as estruturas ministeriais. Na prática, entretanto, estão sujeitas a regulamentações igualmente rígidas, além de, em muitos casos, encontrarem-se igualmente vulneráveis a interferência político-partidárias, com consequências potencialmente desastrosas, como temos sido lembrados diariamente nos jornais.

A solução nesse caso seria delegar o processo de recrutamento e seleção para um search committee independente (há vários formatos possíveis: uma comissão de servidores do órgão, uma agência governamental autônoma, uma empresa de headhunters contratada etc). Esse comitê, após realizar as etapas de divulgação da vaga, seleção de currículos e entrevistas, enviaria publicamente uma short list de candidatos ao ministro responsável (ou Conselho de Administracão, no caso das estatais), que teria a liberdade de fazer a escolha final. Aos mais céticos, noto que esse exato sistema funciona no Chile há vários anos, com bastante sucesso. Não há razão para não adotá-lo por aqui.

Claro que há muito mais a fazer no sentido de profissionalizar e aprimorar a performance do serviço público brasileiro. Mas para um governo que começa politicamente acuado, estas seriam medidas de enorme repercussão positiva na sociedade, e que poderiam - vantagem importante - ser adotadas por decreto, sem necessidade de aprovação no Congresso. Quase cinquenta anos depois, chegou a hora de reformar o sistema DAS.

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